Целевое использование бюджетных средств

Нецелевое использование бюджетных средств: причины и последствия

Учреждения здравоохранения, как и другие бюджетополучатели, расходуют выделенные им средства в соответствии с их целевым назначением. По данному вопросу с проверяющими могут возникнуть разногласия. Наиболее интересные моменты, имеющие отношение к нецелевому использованию средств, освещены в этой статье. В качестве примеров подобраны судебные решения, в которых ревизорами оспаривалось целевое использование бюджетных и внебюджетных средств, выделенных учреждениям здравоохранения.

Что подразумевает целевое использование бюджетных средств?

В ст. 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства.

Каждая из статей расходов, входящих в состав бюджетной сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов носят строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством. Учреждение, финансируемое из бюджета, обязано использовать поступающие бюджетные средства в соответствии с их размером и целевым назначением (в размере кодов классификации операций сектора государственного управления), согласно доведенным бюджетным ассигнованиям и утвержденной бюджетной смете.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора <*>. Если будет обнаружен факт нецелевого использования бюджетных средств, к учреждению могут быть применены меры принуждения, предусмотренные БК РФ и федеральными законами. К руководителю за нецелевое использование бюджетных средств могут быть применены меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить их может только орган, исполняющий бюджет (Постановление ФАС ПО от 17.04.2009 по делу N А72-6676/2008).

<*> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278.

Какая ответственность предусмотрена для нарушителей?

Этому вопросу в Бюджетном кодексе посвящена ст. 289. В ней предусмотрено несколько видов ответственности, применяемой к нарушителям. Начнем с административной. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения средств, влечет наложение штрафа:

  • на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб.;
  • на юридических лиц — от 40000 до 50000 руб.

Медицинские учреждения — нарушители также могут быть оштрафованы по другому основанию — использование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов. Штраф составит:

  • для должностных лиц — от 4000 до 5000 руб.;
  • для юридических лиц — от 40000 до 50000 руб.

Но административные штрафы лишь малая часть "айсберга". Нецелевое использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размерах может содержать признаки уголовно наказуемого деяния. Крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1500000 руб., а особо крупным — 7500000 руб. Тому, кто решит рискнуть "по-крупному", мало не покажется. Статья 285.1 УК РФ предусматривает следующие меры ответственности за нецелевое использование бюджетных средств:

  • штраф в размере от 100000 до 300000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
  • арест на срок от четырех до шести месяцев;
  • лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Наказание намного строже, если нецелевое использование бюджетных средств совершено группой лиц по предварительному сговору (кстати, в "группе лиц" достаточно директора и главного бухгалтера). Нарушителям будет грозить:

  • штраф в размере от 200000 до 500000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
  • лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Есть в УК РФ отдельная статья (ст. 285.2), посвященная нецелевому расходованию средств государственных внебюджетных фондов. Ею предусмотрены аналогичные штрафные санкции для растратчиков средств, выделенных внебюджетными фондами. За нецелевое расходование таких средств в крупном размере нарушитель наказывается:

  • штрафом в размере от 100000 до 300000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
  • арестом на срок от четырех до шести месяцев;
  • лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

За особо крупную растрату средств внебюджетных фондов грозит:

  • штраф в размере от 200000 до 500000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
  • лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Как видим, ответственность предусмотрена суровая, поэтому к использованию бюджетных средств следует подходить с должным вниманием.

Примеры нецелевого использования средств целевого финансирования

Определение ВАС РФ от 05.06.2009 N 6392/09, Постановление ФАС ВСО от 19.02.2009 N А33-6767/08-Ф02-7084/08. Судьи согласились с ревизорами, указав, что использование госпиталем денежных средств на оплату услуг нотариуса (хотя данные средства предназначались на выплату заработной платы работникам учреждения) является нецелевым использованием средств федерального бюджета. При оплате услуг нотариуса учреждение имело денежные средства, выделенные по подстатье 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ для оплаты данных услуг, но не воспользовалось ими, в связи с чем оно правомерно привлечено к административной ответственности.

Постановление ФАС ВСО от 05.02.2009 N А33-8593/08-Ф02-12/09. В ходе ревизии медико-санитарной части установлено, что согласно тарификационным спискам должность врача-травматолога хирургического отделения содержится за счет средств, поступающих от оказания платных услуг. Однако премия работнику начислена и выплачена за счет средств, выделенных учреждению из федерального бюджета по подстатье 211 "Заработная плата". Данные расходы медико-санитарной части следовало производить за счет внебюджетных средств.

Факт использования учреждением средств бюджета не по целевому назначению — на расходы по внебюджетной деятельности подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами. При этом судом установлено, что у учреждения была реальная возможность использовать бюджетные средства на цели, определенные в смете доходов и расходов, однако данная обязанность не была исполнена надлежащим образом, в связи с чем медико-санитарная часть правомерно привлечена к административной ответственности.

Определение ВАС РФ от 18.01.2010 N ВАС-17710/09, Постановление ФАС МО от 24.09.2009 N КА-А40/8117-09. В результате проведенной административным органом проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" по направлению "Высокотехнологичные виды медицинской помощи", было установлено, что больницей приобретены дезинфекционные средства. Данное приобретение Росфиннадзор посчитал нецелевым использованием средств федерального бюджета, и суд поддержал ревизоров. Действовавшими в период проверки нормативными актами, которыми утверждены нормативы затрат на оказание ВМП в расчете на одного больного, не предусмотрено приобретение дезинфекционных средств. Значит, использование средств является нецелевым.

Какое использование средств можно считать целевым?

Исходя из Постановления ФАС СЗО от 12.03.2008 по делу N А26-4605/2007, территориальный фонд медстрахования посчитал, что учреждение здравоохранения использовало не по целевому назначению средства, которые были направлены ему на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Данные средства были израсходованы учреждением на оплату ежегодного отпуска в связи с увеличением размера среднего заработка медицинского работника за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам.

Медицинские учреждения оказывают медицинскую помощь в системе медстрахования на основании договоров со страховыми организациями, в которых должен быть предусмотрен в том числе порядок контроля за использованием страховых средств (ст.ст. 20, 23 Закона РФ от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"). В случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты по оказанию медуслуг. Именно на этом основании территориальный фонд обязательного медицинского страхования пытался взыскать с центральной районной больницы использованные якобы не по целевому назначению средства обязательного медицинского страхования и субвенций на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

Постановлением Правительства РФ N 851 <*> утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета ФФОМС территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование учреждений здравоохранения. В п. 3 данных Правил сказано, что средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам. Статьей 139 ТК РФ и Постановлением Правительства РФ N 922 <**> установлен порядок и особенности исчисления средней заработной платы работников. Проанализировав эти нормативные документы, суд сделал вывод, что оплата учреждением за счет субвенций дополнительных расходов, связанных с увеличением размера среднего заработка медицинского работника при оплате ежегодного отпуска за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам, не подразумевает нецелевое использование бюджетных средств. Кстати, с арбитражным судом согласилась коллегия ВАС РФ в Определении от 12.05.2008 N 5652/08, отказав чиновникам ТФОМС во взыскании средств, выделенных медучреждению и израсходованных по целевому назначению.

<*> Постановление Правительства РФ от 30.12.2005 N 851 "О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии — соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта РФ), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи".
<**> Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 N 922 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы".

Исходя из Постановления ФАС ВВО от 30.03.2009 по делу N А29-2693/2008, надзорный орган посчитал нецелевым использованием оплату внутреннего и внешнего совместительства работников станции переливания крови. Работа на таких условиях осуществлялась за пределами режима работы учреждения, установленного правилами внутреннего трудового распорядка. Из табеля учета рабочего времени данная информация не прослеживалась, так как он составлялся, по мнению чиновников, формально. При этом сами ревизоры не до конца разобрались в ситуации.

Во исполнение ст. 282 ТК РФ и Постановления Правительства РФ от 04.04.2003 N 197 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры" Министерство труда и социального развития приняло Постановление от 30.06.2003 N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры". Указанные работники вправе осуществлять работу по совместительству — выполнение другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время по месту их основной работы или в других организациях, в том числе по аналогичной должности, специальности, профессии, и в случаях, когда установлена сокращенная продолжительность рабочего времени. Продолжительность работы по совместительству в течение месяца устанавливается по соглашению между работником и работодателем и для медицинских работников по каждому трудовому договору не может превышать половины месячной нормы рабочего времени, исчисленной исходя из установленной продолжительности рабочей недели.

Напомним, для врачей, в том числе врачей — руководителей структурного подразделения, среднего и младшего медицинского персонала станций и отделений переливания крови продолжительность рабочего времени составляет 36 часов в неделю (Приложение 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.02.2003 N 101). Суд определил, что продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным нормам рабочего времени; заработная плата выплачена исходя из должностного оклада по занимаемой должности и других условий оплаты фактически отработанного времени. Тот факт, что с работниками — внутренними совместителями не заключены трудовые договоры, не принят во внимание. В силу ст.

Целевое расходование бюджетных средств

67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный письменно, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя. Совместительство, в отличие от совмещения, осуществляется в свободное от основной работы время, поэтому, если есть вакантные места, оплата труда внешних и внутренних совместителей считается произведенной в рамках целевого расходования бюджетных средств.

Исходя из Постановления ФАС ВВО от 17.12.2008 по делу N А31-1653/2008-14, городской больнице удалось отстоять целевой характер расходования средств, полученных ею в 2006 г., на погашение задолженности, образовавшейся у больницы в 2002 — 2003 гг.

по причине недофинансирования медицинского учреждения. Как следует из материалов дела, больница в 2006 г. оплатила задолженность прошлых лет за услуги по дератизации и дезинсекции, пожарной безопасности, поставке электрической, тепловой энергии, вывозу и размещению мусора, за отпуск питьевой воды, услуги расчетно-кассового центра.

Данные расходы должны были финансироваться за счет средств территориального фонда медстрахования и не выходили за рамки тарифных соглашений 2002, 2003 гг. Факт недофинансирования больницы по этим статьям затрат подтвержден актом контрольно-счетной комиссии. При таких обстоятельствах нет оснований считать, что использованные медучреждением денежные средства не являются целевыми расходами.

Судьи отклонили довод чиновников фонда о том, что израсходованные городской больницей средства не предусмотрены статьями расходов в бюджете фонда на 2006 г. и поэтому являются нецелевыми. Расходы медучреждения связаны с погашением ранее имевшейся задолженности, причем долг возник именно по недофинансированным целевым расходам. То, что расходы больницы по тарифным соглашениям 2002, 2003 гг. могут быть погашены за счет средств местного бюджета, не лишает учреждение права на погашение спорных расходов за счет средств областного фонда обязательного медицинского страхования. В итоге арбитражный суд отказал чиновникам. Но решение суда их не остановило — они пытались доказать свою правоту в высших судебных инстанциях, но безуспешно (Определением ВАС РФ от 22.04.2009 N ВАС-4453/09 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора).

Исходя из Постановления ФАС СЗО от 25.03.2009 по делу N А56-34206/2008 управление Росфиннадзора пыталось наказать административным штрафом медучреждение за то, что оно выплатило вознаграждение своим работникам-медрегистраторам, которые непосредственно не оказывают амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Выплата была произведена за счет средств, полученных по родовым сертификатам за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности.

Суд первой инстанции не выявил факта нецелевого использования денежных средств, указав при этом, что деятельность медицинских регистраторов связана с оказанием медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период.

Средства на оплату медуслуг, направляемые на оплату труда, распределяются между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, а также осуществляющим диспансерное наблюдение за ребенком в течение первого года жизни. Учреждение здравоохранения вправе самостоятельно распределить средства, выделяемые на оплату труда, между медицинскими работниками в соответствии с разработанными положениями об оплате труда работников за счет средств, полученных по родовым сертификатам.

Перечень лиц, вознаграждение которых финансируется из указанного источника, устанавливается учреждениями здравоохранения самостоятельно исходя из особенностей организации оказания медицинской помощи. К таким лицам могут быть, в частности, отнесены сотрудники лечебно-диагностических служб (занимающихся обследованием беременных, рожениц), другой персонал, без участия которого невозможна организация оказания медпомощи. На основании должностной инструкции медицинского регистратора арбитры установили, что в его должностные обязанности входит непосредственное оказание амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Таким образом, медицинские регистраторы отнесены к медицинским работникам, которые имеют право на выплату заработной платы за счет средств, поступивших по родовым сертификатам за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности.

* * *

Итак, нецелевое использование выделенных бюджетному учреждению средств может дорого стоить руководству. При этом не всякое выходящее за рамки обычных операций использование средств считается нецелевым. Надеемся, что подобранный материал позволит читателю определить, насколько то или иное использование бюджетных средств является целевым.

Эксперт журнала

"Бюджетные учреждения здравоохранения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

С.БУЛАЕВ

Статья 7.1.

Анализ судебной практики: нецелевое использование бюджетных средств.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочия по предоставлению, в том числе по доставке, гражданам компенсаций и других выплат, предусмотренных пунктами 6, 8 и 15 (в части дополнительного оплачиваемого отпуска) части первой статьи 2 и пунктом 3 части второй статьи 4 настоящего Федерального закона (за исключением предоставления компенсаций и других выплат военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, таможенных органов Российской Федерации, пенсионерам из числа этих лиц, в том числе работающим (независимо от места работы), гражданскому персоналу указанных федеральных органов исполнительной власти, а также пенсионерам из числа лиц, уволенных из федеральных органов налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе работающим (независимо от места работы).

(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 305-ФЗ)

(см. текст в предыдущей )

Средства на осуществление переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

Общий объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из размеров компенсаций и других выплат, указанных в части первой настоящей статьи, а также численности граждан, имеющих на них право, и величины расходов на оплату услуг по их доставке.

Средства на осуществление переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Порядок предоставления субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере труда и социальной защиты населения, отчет о расходах, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, по форме и в сроки, которые установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения.

В случае использования средств, предусмотренных на осуществление переданного полномочия, не по целевому назначению их взыскание осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения:

1) издает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия;

2) издает обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические указания по осуществлению переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия;

3) устанавливает требования к содержанию и формам отчетности об осуществлении переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия, порядку ее представления;

4) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии переданного полномочия у соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере труда и социальной защиты населения, осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

1) организует деятельность по осуществлению переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами и другими документами, предусмотренными частью восьмой настоящей статьи;

2) обеспечивает своевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор в сфере труда и социальной защиты населения, ежеквартального отчета о расходах, источником финансового обеспечения которых является субвенция, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, экземпляров нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия, а также иных документов и информации, которые необходимы для осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия.

Контроль за расходованием средств, предоставленных на осуществление переданного в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочия, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой Российской Федерации.

Полномочие, осуществление которого передано в соответствии с частью первой настоящей статьи органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может передаваться законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.

(статья 7.1 введена Федеральным законом от 22.12.2014 N 428-ФЗ)

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО НЕЦЕЛЕВОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

И.В. Артемова,
главный бухгалтер, консультант

 
    Государственные (муниципальные) учреждения являются объектом постоянного контроля со стороны учредителя или главного распорядителя бюджетных средств, налоговой инспекции, Росфиннадзора, контрольно-счетных палат и других органов исполнительной власти. При этом одной из наиболее острых проблем при проверке финансово-хозяйственной деятельности любого учреждения был и остается вопрос нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, последние изменения в Бюджетный кодекс РФ ужесточают ответственность за такие правонарушения.
 

Новое понятие нецелевого использования бюджетных средств

    Ответственность учреждений за нецелевое использование бюджетных средств до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ, которым внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее — Закон № 252-ФЗ), зависела в первую очередь от типа учреждения. Казенные учреждения, являясь получателями бюджетных средств, несли ответственность за их нецелевое использование согласно БК РФ. Бюджетные и автономные учреждения не являлись участниками бюджетного процесса, поэтому нормы и ответственность, установленные БК РФ, на них не распространялись.
    Законом № 252-ФЗчасть четвертая "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" БК РФ полностью изложена в новой редакции.
    Обратите внимание! С 4 августа 2013 году, то есть со дня первой официальной публикации Закона № 252-ФЗ на www.pravo.gov.ru, понятие "нецелевое использование бюджетных средств" обрело несколько иной смысл.
    Утратила силу статья 289 БК РФ, входившая в также утратившую силу главу 28 БК РФ, ранее определяющая понятие нецелевого использования бюджетных средств и имеющая отношение к казенным учреждениям.
    Новая глава 29 "Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения" БК РФ содержит принципиально новые определения.
    Согласно статье 306.1 БК РФ введено понятие "бюджетное нарушение".
    По отношению к учреждениям таковым признается:

1) действие (бездействие) получателя бюджетных средств, совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (п. 1 ст.

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

306.1 БК РФ);

2) действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (п. 2 ст. 306.1 БК РФ).

    Таким образом, к казенным учреждениям могут быть применены бюджетные меры принуждения одновременно с административной ответственностью либо уголовным наказанием должностных лиц, а к бюджетным и автономным учреждениям — только административный штраф на учреждение и его должностных лиц либо уголовное наказание должностных лиц.
    Новая глава 30 БК РФ определяет виды бюджетных нарушений и применяемые за их совершение меры. В частности, статьей 306.4 БК РФ установлено новое понятие нецелевого использования бюджетных средств.
     Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ). В прежнем определении не было упоминания о частичном несоответствии целям, а также отсутствовал договор (соглашение) в качестве обоснования цели выделения средств.

Решение вопросов о нецелевом использовании бюджетных средств в судебном порядке

Решение вопросов о нецелевом использовании
бюджетных средств в судебном порядке

Анализ материалов проверок Росфиннадзора показывает, что в бюджетных организациях и учреждениях до сих пор сохраняется практика несоблюдения бюджетного законодательства РФ. Это вызвано недостаточностью применяемых мер ответственности за нарушение финансовой дисциплины. Одним из наиболее часто встречающихся нарушений остается нецелевое использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Рассмотрим разногласия, возникающие при выявлении указанного нарушения, и порядок их разрешения в судебных органах.

Нецелевое использование средств является одной из составляющих нарушения бюджетного законодательства, устанавливаемого Бюджетным кодексом. Его определение дано в ст. 289 БК РФ и представляет собой направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Указанное положение подтверждает ст. 38 БК РФ, в которой говорится о принципе адресности и целевого характера бюджетных средств. То есть бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до конкретных получателей с указанием цели их использования.

Более полное определение нецелевого использования бюджетных средств представлено в Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, утвержденной Приказом Минфина РФ от 26.04.2001 N 35н, и включает в себя использование средств федерального бюджета:

— на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

— на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

— на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

— полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

— иные виды нецелевого использования, установленные бюджетным законодательством.

Исходя из положений БК РФ при установлении фактов нецелевого использования к нарушителям могут применяться меры бюджетного, административного и уголовного законодательства РФ. К мерам бюджетного законодательства относится изъятие в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению. В то же время анализ БК РФ указывает на то, что помимо изъятия бюджетных средств при установлении факта их нецелевого использования применяется и такая мера, как блокировка расходов. Данный вывод основывается на положениях ст. 231 БК РФ, в соответствии с которой блокировка расходов осуществляется при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Как определено п. 1 данной статьи, указанная мера принуждения предусматривает сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

К мерам административного воздействия, регулируемого КоАП РФ, относится наложение административного штрафа как на должностных, так и на юридических лиц (ст. 15.14 КоАП РФ):

— на должностных лиц — от 4 000 до 5 000 руб.;

— на юридических лиц — от 40 000 до 50 000 руб.

К уголовной ответственности привлекают при нецелевом расходовании средств, совершенном в крупном и особо крупном размере (ст. 285.1 УК РФ). При этом совершение нарушения в крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Более строгое наказание назначается в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств, совершенного группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.), что подразумевает наказание в виде штрафа в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Отдельно остановимся на бюджетной ответственности, так как по ней существует большое количество вопросов касательно удержания бюджетных средств, использованных не по целевому назначению. В этой связи необходимо упомянуть о нормативных документах, в которых разъяснен порядок сокращения бюджетных средств учреждениям.

Основным документом, регулирующим порядок сокращения, является Приказ Минфина РФ от 26.12.2005 N 162н “Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации“ (далее — Приказ Минфина РФ N 162н). В соответствии с данным приказом Росфиннадзор и Счетная палата при установлении в ходе ревизий и проверок фактов нецелевого использования бюджетных средств оформляют сводные уведомления о блокировке расходов учреждений по выявленным фактам нарушений бюджетного законодательства.

Данные ведомства направляют в соответствующий департамент Минфина (далее — курирующий департамент) сводное уведомление о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств в порядке и в сроки, утвержденные п. 1 Приказа Минфина РФ N 162н. В свою очередь, курирующий департамент в течение пяти рабочих дней с даты получения вышеуказанного уведомления формирует справку об изменении лимитов бюджетных обязательств или сводное уведомление на суммы средств, израсходованных их получателями не по целевому назначению, и направляет их с сопроводительным письмом в Федеральное казначейство для осуществления предварительной регистрации и блокировки распределения лимитов бюджетных обязательств.

Орган Федерального казначейства в течение трех рабочих дней с даты получения справки проверяет ее на соответствие вносимых изменений на непревышение не распределенных главным распорядителем остатков лимитов бюджетных обязательств, осуществляет предварительную регистрацию и блокировку распределения лимитов бюджетных обязательств (по уменьшаемым расходам) на лицевом счете главного распорядителя.

В случае полного распределения лимитов бюджетных обязательств и невозможности сокращения их в текущем году, а также в связи с невозможностью отзыва уже распределенных лимитов сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю производится Минфином.

Изменение (сокращение или восстановление) лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета осуществляется до 15 декабря текущего года на основании разрешений Министра финансов РФ.

Судебные решения

Анализ судебной практики показывает, что несмотря на множество существующих разъяснений, касающихся нарушений бюджетного законодательства, во многих случаях руководители бюджетных учреждений, в которых выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, не согласны с признанием этих фактов нарушением, в связи с чем дела и рассматриваются в судебном порядке.

Постановлением ФАС ВВО от 16.06.2008 N А29-7852/2006а признано незаконным уведомление об уменьшении лимитов бюджетных обязательств, так как факт нецелевого использования средств республиканского бюджета не подтвержден материалами дела. Управлением финансово-бюджетного надзора Министерства финансов субъекта была проведена документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. В акте был указан факт необоснованного расходования средств республиканского бюджета по оплате труда внешних совместителей (врачей, привлеченных к педагогической деятельности), поскольку трудовые договоры были заключены без учета предельной продолжительности рабочего времени этой категории лиц, установленной законодательством о труде.

Рассмотрев материалы проверки, управление Министерства финансов сократило Министерству здравоохранения субъекта лимиты бюджетных обязательств на сумму данного нецелевого расхода, во исполнение которого указанное министерство уменьшило учреждению лимиты бюджетных обязательств в этом же размере.

Учреждение не согласилось с уменьшением лимитов бюджетных обязательств и обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Руководствуясь ст. 231, 282, 289 БК РФ, ст. 282, 284, 285 ТК РФ, пп. “б“ п. 1, пп. “в“ п. 2 Постановления Минздравсоцразвития РФ от 30.06.2003 N 41 “Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры“ (далее — Постановление N 41), определениями КС РФ от 05.11.2002 N 319-О и от 03.04.2007 N 363-О-О, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях учреждения нецелевого расходования бюджетных средств. Свое решение он обосновал следующим образом.

В подпункте “б“ п. 1 Постановления N 41 для медицинских работников установлены ограничения продолжительности работы по совместительству, которая выполняется в соответствии с условиями трудового договора и только в свободное от основной работы время (ч. 1 ст. 282 ТК РФ). Вместе с тем для указанных лиц не считается совместительством и не требует заключения (оформления) трудового договора педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год (пп. “в“ п. 2 Постановления N 41), которая допускается в основное рабочее время с согласия работодателя.

Представленные в дело документы свидетельствовали и суды установили, что в связи с отсутствием преподавателей по узким специальностям и необходимостью проведения практических занятий учреждение привлекало к педагогической деятельности практикующих врачей, которые осуществляли ее одновременно и на условиях внешнего совместительства, и на условиях почасовой оплаты; продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным в Постановлении N 41 нормам рабочего времени; работа на условиях почасовой оплаты не превышала 300 часов в год. Основываясь на вышеизложенном, суд удовлетворил требование заявителя.

Одним из нарушений является самостоятельное перераспределение денежных средств их получателями с одного вида расхода на другой. По мнению контролирующих органов, самостоятельное перераспределение и расходование бюджетных средств в пределах сумм, предусмотренных утвержденной сметой доходов и расходов, является нецелевым их использованием, то есть правонарушением, влекущим применение мер административной ответственности к виновному лицу.

Можно предположить, что основанием для такого вывода послужила ст. 162 БК РФ, где перечислены полномочия получателей бюджетных средств, среди которых не указано право на перераспределение данных средств. Кроме того, имеют место консультации специалистов Минфина, в которых говорится о недопустимости такого перераспределения. При этом в обосновании своих требований финансисты ссылаются на положение ст. 158 БК РФ, в которой указано, что право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям предоставлено главному распорядителю средств, а именно: главный распорядитель составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Несмотря на принципиальность позиции финансистов, судебные органы зачастую обнаруживают разногласия во взглядах, что находит подтверждение в судебных актах.

Так, ФАС ДВО в Постановлении от 02.05.2007 N Ф03-А04/07-2/886 рассмотрена кассационная жалоба Управления государственного автодорожного надзора по субъекту РФ (далее — Управление) на постановление апелляционной инстанции об оставлении в силе решения контролирующего органа о нецелевом использовании бюджетных средств Управлением и применении мер по ст. 15.14 КоАП РФ. Основанием вынесения постановления контролирующего органа послужили материалы проверки, в ходе которой установлено нецелевое использование средств федерального бюджета. Оно выразилось в перераспределении средств по кодам экономической классификации без согласования с главным распорядителем бюджетных средств.

Рассмотрев материалы дела, ФАС признал обжалуемое постановление апелляционной инстанции незаконным, так как в действиях Управления отсутствовало событие административного правонарушения, предусмотренного ст.

Нецелевое использование бюджетных средств (Ларцева Л.)

15.14 КоАП РФ. Кроме того, установлено и материалами дела подтверждено, что денежные средства израсходованы Управлением в пределах выделенных лимитов бюджетных ассигнований, с учетом предметных статей и видов расходов. Следовательно, является правомерным самостоятельное перераспределение и расходование Управлением средств федерального бюджета в пределах сумм, предусмотренных утвержденными сметами доходов и расходов, тем более что отвлеченные средства восстановлены Управлением по кодам экономической классификации. Таким образом, данное использование средств не является нецелевым, то есть правонарушением, влекущим применение мер административной ответственности к лицу, его совершившему.

Вместе с тем не все суды единодушны по данному вопросу. Некоторые из них придерживаются точки зрения финансистов.

Так, ФАС ЗСО в Постановлении от 29.08.2005 N Ф04-4766/2005(13350-А02-35) рассмотрел кассационную жалобу ОВД МВД в субъекте РФ (далее — Отдел) на постановление апелляционной инстанции о признании недействительным вынесенного Управлением Федерального казначейства по субъекту РФ (далее — УФК) уведомления об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных ассигнований по результатам проведенной контролирующим органом проверки финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения и выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета по факту необоснованного перераспределения бюджетных средств.

ФАС не нашел причин для отмены уведомления по следующим основаниям. Во-первых, как установлено арбитражным судом и не оспаривается Отделом, последний произвел самостоятельное перераспределение бюджетных средств с одного кода экономической классификации на другой.

Во-вторых, руководствуясь ст. 38, 158 БК РФ, главным распорядителем в системе министерства выступает МВД. А МВД по субъекту РФ является распорядителем бюджетных средств и в силу ст. 159 БК РФ имеет право распределять их по подведомственным получателям названных средств, утверждать сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществлять контроль за использованием бюджетных средств названными учреждениями. Однако данной нормой не предусмотрено право МВД по субъекту РФ вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов Отдела, который является получателем бюджетных средств. Кроме того, исходя из норм бюджетного законодательства права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным подстатьям и видам расходов определяют Федеральное казначейство совместно с главным распорядителем.

Аналогичные судебные решения вынесены ФАС ВВО в Постановлении от 12.04.2004 N А82-167/2003-А/8, ФАС СКО в Постановлении от 15.08.2005 N Ф08-3638/2005-1473А.

По мнению автора, при перераспределении бюджетных средств следует руководствоваться бюджетным законодательством (ст. 158, 162 БК РФ) и учитывать мнение финансовых органов. Однако в любом случае нельзя утверждать, что суд будет на стороне бюджетного учреждения.

Возвращаясь к судебной практике, стоит отметить, что вынесение решения зависит от правильности трактования нецелевого использования бюджетных средств. Одних формулировок, приведенных в бюджетном законодательстве, явно недостаточно. Однако специального документа, в котором была бы обобщена практика таких нарушений, не имеется. Дело в том, что во время проверок встречаются различные ситуации нарушений, которые подпадают или не подпадают под нецелевое использование. В результате этой неопределенности возникают разногласия, приводящие к судебным разбирательствам.

Так, ФАС УО в Постановлении от 23.05.2007 N Ф09-2869/07-С1 рассмотрена жалоба контролирующего органа на решение арбитражного суда о признании недействительными акта проверки в части выводов о нецелевом использовании средств федерального бюджета Федеральным государственным учреждением ФСИН по субъекту РФ (далее — Учреждение).

ФАС не нашел причин для отмены вынесенного решения по следующим основаниям. Справедливо было указано, что расходы по капитальному ремонту общежития, предназначенного для осужденных, и ремонту ограждения жилой зоны правомерно отнесены Учреждением к соответствующей целевой статье, поскольку спорное помещение не принадлежит ни к жилищному фонду, ни к производственным помещениям.

Кроме того, судом подтверждено, что использование Учреждением средств федерального бюджета, полученных по соответствующему коду экономической классификации “Оплата потребления газа“, произведено согласно нормам бюджетного законодательства. В обоснование своих доводов Учреждением было представлено письмо УФК, где подтвержден учет договоров с региональной компанией по реализации газа, в стоимость которых вошла и имевшаяся дебиторская задолженность, отнесенная контролирующим органом к нецелевому использованию бюджетных средств. Таким образом, при оплате счетов-фактур была учтена дебиторская задолженность, и нарушение бюджетного законодательства в части принятия денежных обязательств сверх лимитов бюджетных обязательств материалами дела не подтверждено.

Следующим, достаточно часто встречающимся во время ревизии и проверки, разногласием является правильность применения Письма Минфина РФ N 02-14-13/1252 и Федерального казначейства N 42-7.1-15/5.1-207 от 15.05.2006 “О внесении изменений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации РФ по произведенным получателем бюджетных средств или финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования) кассовым расходам“ (далее — Письмо N 02-14-13/1252).

Исходя из положений указанного письма при ошибочном указании получателем бюджетных средств или финансовых органов в платежном документе бюджетной классификации РФ, на основании которого органом Федерального казначейства был отражен кассовый расход на соответствующем лицевом счете, допускается внесение в установленном порядке исправлений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации РФ по произведенным получателем бюджетных средств кассовым расходам.

Кроме того, следует принять во внимание положения ст. 242 БК РФ, согласно которой лимиты бюджетных обязательств действуют в течение года, исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря текущего года, которым заканчивается соответствующий финансовый год.

То есть при обнаружении ошибки платежа бюджетное учреждение имеет право в том же финансовом году, в котором выделены лимиты бюджетных обязательств, направить в Федеральное казначейство уведомление об уточнении кода бюджетной классификации РФ.

Так, ФАС ПО в Постановлении от 05.06.2008 N А55-472/2008 рассмотрена кассационная жалоба контролирующего органа на решение арбитражного суда об отмене постановления о признании образовательного учреждения виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, и наложении на него штрафа за нецелевое использование бюджетных средств.

Однако и ФАС не согласился отменить решение арбитражного суда по следующим основаниям. Как обоснованно указано судебными инстанциями, доказательств того, что бюджетные средства были израсходованы на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, в материалы дела не представлено. Ошибки, допущенные при оформлении платежно-расчетной операции по расходованию бюджетных средств, образовательным учреждением были исправлены в соответствии с разъяснениями, данными в Письме N 02-14-13/1252. Согласно отчету об исполнении бюджета по состоянию на 01.01.2008 получателем средств федерального бюджета — образовательным учреждением их расходование осуществлялось в соответствии с лимитами бюджетных обязательств и выделенным финансированием, задолженности по всем статьям ЭКР не имеется.

А. Беляев,

редактор журнала “Бюджетные организации:

акты и комментарии для бухгалтера“

“Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности“, N 9, сентябрь 2008 г.