Европейская хартия местного самоуправления

Содержание

Czas czytania: 8 min

В октябре-ноябре 2017 г. московская Школа местного самоуправления провела экспертный опрос по вопросу соответствия законодательства и правоприменительной практики РФ Европейской хартии местного самоуправления. Ниже публикуем рапорт, который описывает методологию и главные выводы исследования, которое приобрело особую актуальность в связи с местными выборами 10 сентября 2017 г.
Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, её подписавших и ратифицировавших. Российская Федерация ратифицировала Хартию в полном объёме, и в соответствии со ст 4 Конституции она обязательна для исполнения. Хартия вступила в силу в России 1 сентября 1998 года. Разработанный в начале нулевых федеральный закон номер 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отражал основные положения Хартии. Поправки в ФЗ-131 и особенно – изменения последнего времени, а также правоприменительная практика и общий правовой нигилизм существенно затрудняют реализацию положений Хартии в России. Мониторинг исполнения Хартии важен не только с точки зрения реализации Россией международных обязательств, но также для того, чтобы дать гражданскому обществу и независимым муниципальным депутатам дополнительные рычаги воздействия на тех, кто ущемляет права местного самоуправления в нашей стране
В ходе исследования использовались следующие методы:
– Сравнительный анализ
– Опрос в форме анкетирования
Сравнительный анализ проводился в отношении соответствия нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы местного самоуправления (федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований) нормам Европейской Хартии местного самоуправления. Для исследования были взяты законы тех субъектов РФ, где проводилось анкетирование на уровне муниципалитетов.
Опрос проводился в форме анкетирования, в котором приняли участие представители муниципалитетов из шести регионов России – Москвы, Московской, Калужской, Калининградской , Псковской областей и Республики Дагестан. Все шесть регионов имеют свои отличительные особенности, связанные с размерами территории, численностью и плотностью населения, уровнем урбанизации, социальным обеспечением, степенью экономического развития и т.п.
Два региона, Калининградская область и Республика Дагестан выделяются особо. Калининградская область является эксклавом не имеет общей границы с Россией и непосредственно соседствует с государствами Евросоюза, а Республика Дагестан представляет собой полиэтничный субъект РФ, где проживает несколько десятков народностей, говорящих на разных языках и имеющих существенные культурные и религиозные различия.

Среди экспертов, которые отвечали на вопросы анкет, были представлены как специалисты в области МСУ, так и обычные граждане, прошедшие подготовку на семинарах московской Школы Местного Самоуправления. В связи с этим при анализе анкет итоговые выводы проверялись результатами сравнительного анализа. В ряде случаев по поводу тех или иных ответов на вопросы анкет были сделаны оговорки, позволяющие оценить, насколько ощущаемая экспертом практика осуществления МСУ расходится не только с нормами Хартии, но и с положениями российского законодательства.
Несмотря на недостаточно высокую репрезентативность опроса, можно с уверенностью говорить о том, что в основных своих выводах проведенное исследование выявило ряд существенных расхождений как в законодательстве, так и в правоприменительной практике российских регионов ряду базовых положений Хартии.

В опросе, проведенном осенью 2017 г., приняли участие представители тринадцати муниципальных образований из шести регионов европейской части России. В числе муниципальных образований представлены сельские и городские поселения (1+2), муниципальные районы (2), городские округа (1) и московские внутригородские муниципальные округа (6).

Помимо Москвы, также являющейся субъектом РФ, ответы на вопросы анкет прислали Республика Дагестан, Калининградская область, Калужская область, Московская область, Псковская область.

В ходе опроса ставилась задача сравнить законодательство и практику в сфере местного самоуправления с нормами Европейской хартии местного самоуправления.

С этой целью в Хартии были выделены и затем сведены в две отдельные анкеты две группы норм:

  1. Нормы обязательного выбора (статья 2, статья 3 – пункты 1 и 2, статья 4 – пункты 1, 2 и 4, статья 5, статья 7 – пункт 1, статья 8 – пункт 2, статья 9 – пункты 1, 2 и 3, статья 10 – пункт 1, статья 11)
  2. Нормы факультативного выбора (статья 4 – пункты 3,5 и 6, статья 6 – пункты 1 и 2, статья 7 – пункты 2 и 3, статья 8 – пункты 1 и 3, статья 9 – пункты 4, 5, 6, 7 и 8, статья 10 – пункты 2 и 3)

Следует отметить два обстоятельства, которые могут влиять на репрезентативность полученных в ходе опроса результатов – А) малый охват регионов (менее 10% от их общего числа) и муниципалитетов (менее 1% от общего числа муниципалитетов в данных регионах) и Б) субъективный подход экспертов в регионах, вынужденных оценивать ситуацию при отсутствии официальной статистики по целому ряду позиций.

Вместе с тем полученные результаты в значительной степени корреспондируются с оценкой ситуации, содержащейся в других источниках, например, в опубликованном в этом году Докладе «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ).

Общие результаты опроса

В целом можно говорить о том, что значительная часть норм Хартии в отношении участвовавших в опросе муниципальных образований выполняется не полностью либо не выполняется вообще.

Из перечня норм обязательного выбора серьезные вопросы вызывает исполнение пункта 1 статьи 3, пунктов 2 и 4 статьи 4, статьи 5, пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 8, пунктов 1 и 2 статьи 9.

Респонденты отмечают полное отсутствие права регламентировать значительную часть публичных дел в 8% случаев, ограниченное право в 25% случаев. При этом проблему общей нехватки профессиональных кадров назвали 61% участников опроса, ещё 23% отмечают нехватку кадров в представительных органах МСУ. Недостаток квалифицированных кадров препятствует выполнению нормы Харти о наличии СПОСОБНОСТИ органов МСУ управлять публичными делами.

Таким образом в большинстве случаев не обеспечены ключевые условия деятельности МСУ – наличие ПРАВА и СПОСОБНОСТИ регламентировать публичные дела и управлять ими. В том узком секторе, где такое право обеспечивается, а способность присутствует, более чем в половине случаев регулированием занимается не местный совет, а местная администрация или органы гос.власти. Только в 8% случаев пункт 2 статьи 3 Хартии выполняется в полном объеме, а именно «право регламентировать публичные дела» преимущественно осуществляет избранный населением совет1.

Во всех муниципальных образованиях-участниках опроса местные советы избираются путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Однако во многих субъектах РФ принята схема, при которой районные советы не избираются населением, но формируются из числа лиц, избранных депутатами в своих городских или сельских поселениях. Такая же схема допускается сегодня законодательством при формировании советов городских округов, имеющих внутригородское деление. В данном случае нарушается пункт 2 статьи 3 Хартии, определяющей в качестве единственного варианта легитимации совета его избрание путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Оценка выполнения пунктов 2 и 4 статьи 4 Хартии указывает на низкую степень самостоятельности органов МСУ при решении публичных дел. Относительно возможности органов МСУ брать на себя полномочия по решению публичных дел, прямо не предписанных законом, эксперты зафиксировали пропорцию примерно 3:1, где «1» – это доля муниципалитетов, имеющих возможность расширять круг своей ответственности. На самом деле в данном случае, скорее всего, мы имеем дело не с реальным, а с желаемым положением дел. В соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ, органы местного самоуправления вправе расходовать средства местных бюджетов только на решение тех вопросов, которые прямо оговорены в законе.

В пределах своего круга ведения органы МСУ не обладают достаточной степенью самостоятельности. Только 16% исследуемых муниципалитетов оценены экспертами как «полностью самостоятельные». В большей или меньшей степени при принятии решений зависят от других органов власти 84% муниципалитетов, причём в 69% случаях органы власти других муниципалитетов или региона решают большую часть вопросов.

В целом условия для деятельности муниципальных депутатов отсутствуют полностью или частично в 77% муниципалитетов. Причем наихудшая ситуация в муниципальных округах Москвы, сельских поселениях и муниципальных районах. Здесь в 67% случаев такие условия отсутствуют вообще. Обратная картина среди городских поселений, где 75% муниципалитетов предоставляют депутатам все необходимые условия для работы. Справедливости ради нужно отметить, что число городских поселений (включая городские округа) не превышает 10% от общего числа муниципальных образований России.

Ситуация с административным контролем выглядит неоднозначно. Примерно в равном соотношении эксперты оценили крайности – отсутствие административного вмешательства вообще (39%) и необходимость постоянно отчитываться перед государственными органами (38%). Причём наихудшая ситуация вновь на уровне муниципальных районов, сельских поселений и муниципальных округов Москвы.

Норму Хартии, допускающую контроль целесообразности в отношении только делегированных, переданных органами гос.власти полномочий, соблюдают в 23% муниципалитетов.

В отношении финансовых прав и возможностей местных властей эксперты рисуют крайне пессимистичную картину. Так, только 7% ответов говорят о том, что поступающие в распоряжение муниципалитетов средства являются результатом справедливого и равноправного распределения национальных и региональных бюджетных ресурсов. 93% считают, что они составляют меньшую часть того, что должно было бы оставаться после такого распределения, если бы оно было справедливым. Менее половины распоряжаются имеющимися у них средствами самостоятельно и свободно, а 54% обязаны согласовывать большую часть своих расходов с другими органами власти.

Большинство муниципалитетов (76%) испытывают недостаточность финансовых ресурсов, половина из них не имеет средств даже на самое необходимое. Лишь 16% считает финансовые ресурсы полностью соразмерными полномочиям.

Экзотически на этом фоне выглядит один из муниципальных округов Москвы, в котором зафиксировано финансов больше, чем нужно.

В части, касающейся выполнения пункта 3 статьи 9 Хартии выявлено 15% муниципалитетов (муниципальные округа Москвы), в бюджеты которых вообще не поступают местные налоги и сборы. Если это соответствует действительности, то можно говорить о грубом нарушении бюджетного и налогового законодательства, установившего обязательность зачисления в местные бюджеты налоговых доходов.

В принципе, можно было бы ограничиться анализом ответов на вопросы анкет по нормам Хартии, отнесённым к группе обязательного выбора. Однако Российская Федерация в числе немногих стран ратифицировала Хартию в полном объеме. Следовательно, исследованию подлежат все пункты Хартии, вне зависимости от того, имела ли Россия реальные возможности их исполнить в момент ратификации и в дальнейшем.

Из перечня норм факультативного выбора серьезные вопросы вызывает исполнение пунктов 3, 5 и 6 статьи 4, статьи 6, пункта 2 статьи 7, пункта 3 статьи 8, пунктов 4, 6, и 7 статьи 9 и статья 10.

Статья 4, пункты 3, 5,6

Тревожной тенденцией является передача полномочий с уровня городских и сельских поселений на уровень муниципальных районов. В ряде случаев полномочия изымаются у муниципалитетов и передаются органам государственной власти. Это прямо противоречит требованию Хартии о возложении публичных полномочий на местные власти, наиболее близкие гражданам. Передача таких полномочий происходит массово, без учёта объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии.

Ужесточаются требования органов государственной власти в сфере исполнения делегированных государственных полномочий. При этом снижается возможность гибкого реагирования на изменение условий на местах.

Практически отсутствует система консультаций органов государственной власти с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, непосредственно касающихся местного самоуправления. В 87% случаев консультации либо не проводятся вообще, либо носят формальный характер.

Статья 6

Эксперты отмечают, что определение внутренних административных структур органов МСУ на практике осуществляется преимущественно по установленным субъектами РФ правилам и под контролем органов государственной власти.

Профессиональные качества сотрудников местных администраций учитываются крайне редко, несмотря на наличие законодательно установленных требований к муниципальным служащим и обязательности проведения периодической аттестации. Преимущественно кадры подбираются по принципу личной преданности руководителю (84% ответов).

Статья 7, пункт 2

Денежная компенсация при осуществлении мандата депутата предусмотрена в меньшей части муниципалитетов. Компенсация за упущенный заработок не предусматривается нигде.

Статья 8, пункт 3

Принцип соразмерности степени административного контроля значимости интересов, которые он намерен защищать, вообще не имеет отражения ни в законодательстве, ни в практике деятельности органов государственной власти. Эксперты называют имеющийся контроль чрезмерным, призванным оказывать давление на органы МСУ в 58% ответов на вопросы анкеты.

Статья 9, Пункты 4, 6, и 7

В 43% случаев эксперты отмечают отсутствие разнообразия и гибкости местных финансовых систем, называя их жёстко регламентированными, не подлежащими корректировке в связи с возникающими внешними изменениями.

Избирательность и субъективность при применении процедур выравнивания бюджетной обеспеченности отмечена в 52% ответов, 32% ответов говорят, что таких процедур вообще не существует. В данном случае, скорее всего, речь идёт о том, что эксперту о таких процедурах ничего неизвестно, в то время, как Бюджетный кодекс РФ вводит их в обязательном порядке. Это предположение подтверждает тот факт, что 86% участников опроса отмечают отсутствие учёта мнения органов МСУ при проведении процедур выравнивания.

Статья 10

Несмотря на то, что федеральным законом закреплено право органов МСУ на ассоциации все 100% ответов свидетельствуют о том, что действующие сегодня региональные советы муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований РФ не играют существенной роли в деятельности местных властей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российская Федерация в 1998 году при ратификации Хартии взяла на себя обязательства, которые была не в состоянии выполнить по целому ряду обстоятельств, включая экономические, социальные, культурные и др.

До настоящего времени многие из этих объективных обстоятельств не преодолены и продолжают оказывать своё негативное воздействие на ход исполнения Россией целого ряда норм Европейской Хартии МСУ.

Вместе с тем, в последние годы наметился ряд тенденций субъективного характера, связанных с ухудшением отношений России с ведущими демократическими государствами Запада. В этих условиях всё чаще звучат голоса, призывающие отказаться от ряда международнх обязательств России, включая ЕХМС. Делаются попытки ревизии норм Конституции России, определяющих приоритет международного права над национальным законодательством.

Нередко неумение или нежелание органов государственной власти следовать своим международным обязательствам трансформируется в концепцию «особого пути», «суверенной демократии», «исторических корней» и т.п. К сожалению, первой жертвой в этой битве с заведомо печальным концом становится местное самоуправление.

В этой ситуации при установке диагноза и выборе способов лечения болезни важно руководствоваться известным правилом врачей – «не навреди». Вот почему не стоит относится к результатам данного исследования, как к некоей догме. Очевидно, что проблема должна быть исследована более полно, с привлечением массива данных, отражающих более точную картину как в сфере местного самоуправления, так и в сфере государственной власти, прежде всего, регионального уровня, которому сегодня переданы беспрецедентные полномочия по законодательному регулированию вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

1 Здесь нужно оговориться, что в целом в России ситуация выглядит несколько иначе и доля муниципальных образований, где большую часть публичных дел регламентирует местный совет, намного выше и может составлять от 20 до 30%%. Однако и эти цифры не внушают оптимизма.

Децентрализация и самоуправления — это основа демократии. А ответственность за общину и территорию вокруг неё — основа устойчивого развития. Во всём мире передача полномочий на места приводит к поразительным результатам и уникальным решениям местных проблем. Именно поэтому CLEEN работает с низовыми организациями, которые ориентируются в проблемах своих населённых пунктов и общин.

Рано или поздно, любой НПО, которой хочется развиваться, придёться сотрудничать с местными органами власти. Данная тема призвана дать обзор понятия самоуправления для непосвящённого читателя. И качество этого сотрудничества может упростить или усложнить реализацию задач НПО.

В этой теме студент ознакомится с понятием местного самоуправления и основными его особенностями. Рассмотрены принципы самоуправления (в частности — Европейская хартия), формы его осуществления и функционирования. Уделено вниманию раскрытию форм участия граждан в реализации самоуправления и стимулированию их активной вовлечённости.

ЧТО ТАКОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ?

Местное самоуправление является правом и способностью территориальной общины, которое она осуществляет в установленном законом порядке непосредственно и через представительские органы местного самоуправления, не относящиеся к системе органов государственной власти. Такие органы являются выборными, представляют интересы территориальной общины и принимают решения от её имени.

НАЗНАЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Назначением местного самоуправления является защита местных интересов, касающихся решения вопросов обеспечения жизнедеятельности общества. По сути, местное самоуправление является и инструментом выражения своей воли — для каждого гражданина. Не государство, а сами граждане на местах могут принимать решения по организации жизнедеятельности своего общества. Конечно, происходит это в рамках законов, которые принимают лишь государственные органы.

КАК РЕАЛИЗУЕТ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЕВРОПА?

В середине восьмидесятых годов европейское сообщество закрепило свое видение и согласие с общепринятыми принципами осуществления власти на местах — путем принятия Европейской Хартии местного самоуправления. Хартия является основным международно-правовым актом, регулирующим муниципальные отношения в большинстве европейских стран.

Определение «местного самоуправления» в хартии подано как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3 Хартии). Также, Хартия определяет, что местное самоуправление осуществляется только при условии создания специальных органов, которые будут избираться всеобщим голосованием, будут ответственными за управление общественными делами и иметь подотчетные им исполнительные органы.

Европейские страны, подписанты Хартии, имеют разные системы местного самоуправления, разный государственный и муниципальный строй. Но все они признают демократический путь развития — децентрализацию как основной признак организации местного самоуправления и основу любого демократического строя. Все они обязуются законодательно закрепить и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей.

ЕВРОПЕЙСКИЕ ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Европейская Хартия содержит основные принципы местного самоуправления. А значит, эти принципы можно считать и общепринятыми европейскими ценностями:

  • самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирается на муниципальную собственность, местные налоги, распоряжения местными правоохранительными органами;
  • выборность органов местного самоуправления путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;
  • организационная независимость местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;
  • определенная финансовая автономия;
  • ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
  • право принимать нормативные акты;
  • осуществление контроля за деятельностью муниципальных органов местного самоуправления и их исполнительных органов.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Народовластие и законность
  • народ страны может осуществлять власть непосредственно (когда граждане баллотируются и избираются) и через органы местного самоуправления (когда граждане путем выборов избирают органы управления);
  • органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным законом страны.
Гласность
  • в демократическом государстве власть должна быть не только эффективной, но и прозрачной;
  • каждый член общины имеет право знать, что делает власть;
  • каждый орган власти обязан работать открыто для граждан.
Коллегиальность
  • решения большинства органов местного самоуправления принимаются не одним лицом, что есть более точным выражением позиции общества;
  • коллегиальные решения предотвращают узурпацию власти одним лицом;
  • устанавливаются требования кворума, необходимого для работы представительного коллегиального органа, а также кворума, необходимого для принятия решения.
Выборность
  • территориальная община самостоятельно формирует систему органов самоуправления путем выборов;
  • позиция общества, кто должен осуществлять власть на местах — не зависит от позиции государства;
  • так реализуется непосредственная демократия населения определенной территории.
Правовая самостоятельность
  • местное самоуправление (его органы) должны иметь свои собственные полномочия, определенные Законом страны;
  • органы местного самоуправления являются юридическими лицами и наделяются собственными полномочиями, в рамках которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность в соответствии с законом;
  • полномочия органов местного самоуправления должны быть полными и исключительными, то есть такими, которые не принадлежат одновременно другим органам, и в пределах которых, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, отнесенного к ведению местного самоуправления.
Организационная самостоятельность
  • основные субъекты местного самоуправления — территориальные общины и его органы — не являются элементами государственного аппарата, не относятся к его системе;
  • общины и ее органы самоуправления должны иметь возможность, не нарушая Закон, сами определять свою собственную структуру с тем, чтобы она соответствовала местным условиям и обеспечивала эффективное управление;
  • действуя в рамках Закона, органы местного самоуправления не подчиняются другим органам и любой административный контроль их действий возможен только для обеспечения законности;
  • государственный контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться только на основании Закона и не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им собственных полномочий.
Материально-финансовая самостоятельность
  • территориальная община и созданные ею органы местного самоуправления имеют право на владение, пользование и распоряжение имуществом общества (коммунальным имуществом), а также собственными финансовыми средствами, достаточными для осуществления собственных полномочий местного самоуправления;
  • материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных общин;
  • коммунальная собственность является самостоятельной, обособленной от государства, формой публичной собственности;
  • местные бюджеты являются самостоятельными и не включаются в государственный бюджет.
Государственная поддержка и гарантии местного самоуправления
  • государство поддерживает местное самоуправление путем частичного финансирования, из условия соблюдения основных требований к системе местного самоуправления: самоорганизация, самоответственность;
  • демократическое государство политически поддерживает местное самоуправление, создавая конституционные, организационно-правовые и материально-финансовые гарантии для его эффективного функционирования.
Подотчетность и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц — перед территориальными общинами
  • органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в случае нарушения ими Закона страны;
  • органы и должностные лица местного самоуправления отчитываются о своей деятельности перед тем, кто их избрал — перед обществом;
  • полномочия органов местного самоуправления могут быть прекращены досрочно в случае нарушения Закона или прав и интересов общества.
Судебная защита прав местного самоуправления
  • территориальные общины и органы местного самоуправления вправе самостоятельно обращаться в суд с целью защиты своих прав и интересов в суде;
  • права и интересы общин и органов местного самоуправления могут представлять и определенные Законом органы государственной власти.
Сочетание местных и государственных интересов
  • предметом местного самоуправления есть вопросы, которые вытекают из коллективных потребностей территориальной общины, то есть самого населения — общины;
  • местное самоуправление должно гармонично сочетать в своей деятельности местные и государственные интересы, в частности эффективно и ответственно осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти, если такие полномочия предоставлены (делегированы) ему Законом;
  • государство может наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями государственной исполнительной власти, которые органы местного самоуправления должны реализовывать;
  • при осуществлении собственных полномочий, органы местного самоуправления действуют независимо, самостоятельно и подчиняются только Закону, а при осуществлении делегированных полномочий — под контролем соответствующих органов государственной власти.
Субсидиарность
  • функции местного самоуправления должны осуществляться преимущественно теми органами, которые находятся ближе к гражданам;
  • наделяя орган местного самоуправлениятой или иной функцией, необходимо учитывать объем и характер задач, а также требований «эффективности и экономии»;
  • распределение полномочий между органами местного самоуправления разного территориального уровня должен осуществляться так, чтобы, с одной стороны, максимально приблизить процесс принятия решений к гражданину, а с другой — этот уровень должен обладать соответствующими организационными, материальными и финансовыми ресурсами.
Повсеместность
  • местное самоуправление должно осуществляться на всей территории страны, что означает отсутствие территорий, на которые не распространяется юрисдикция территориальных общин и соответствующих органов местного самоуправления.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ

Децентрализация власти означает разграничение властных полномочий, так, чтобы большинство из них передавалась из уровня центральных органов на уровень ниже (в органы местного самоуправления).

Децентрализация власти в государстве способствует развитию демократии, ведь происходит расширение влияния территориальных общин, социальных групп и общественности в целом на дела публичного значения. Демократическое государство всегда стремится привлечь общественность к осуществлению публичных функций управления с целью оптимального удовлетворения разносторонних потребностей человека и народа в целом.

Способы и принципы волеизъявления граждан, участия общественности в принятии решений местного значения

Местный референдум

  • Местный референдум — это способ принятия гражданами решений местного значения путем голосования. Именно территориальные общины обеспечивают проведение местных референдумов и практическое внедрение их результатов.

  • В голосовании на местном референдуме принимают участие все совершеннолетние граждане, для которых Законом не установлено ограничения для участия.

  • Решение местного референдума является обязательным для исполнения.

  • Местные референдумы являются формой непосредственной, прямой, локальной (местной) демократии, которая предусматривает осуществление местной публичной власти непосредственно территориальными общинами в пределах соответствующих административно-территориальных единиц.

  • Местный референдум является основным средством локального нормотворчества территориальной общины, который позволяет ей принимать прямое участие в управлении местными делами.

Общественная экспертиза

  • Общественная экспертиза деятельности органов власти это — оценка деятельности органов власти, а также эффективности принятия и выполнения ими решений.

  • Целью общественной экспертизы есть — подготовки предложений по решению общественно значимых проблем.

  • Граждане письменно обращаются в орган власти с уведомлением о проведении общественной экспертизы.

  • Орган власти издает приказ о проведении экспертизы и мероприятий, необходимых для подготовки материалов, а в случае необходимости образует рабочую группу для подготовки материалов.

  • Общественные заявители, совместно с органом власти проводят экспертизу и подают свои предложения.

  • Орган власти рассматривает наработанные предложения и доводит до сведения о результате.

Консультации с общественностью

  • Консультации с общественностью — это организованное властями обсуждения с общественностью вопросов формирования и реализации местной политики с целью привлечения граждан к участию в управлении местными делами, предоставление возможности для их свободного доступа к информации о деятельности органов власти, а также обеспечения гласности, открытости и прозрачности деятельности органов власти.

  • Консультации проводятся по вопросам, касающимся общественно экономического развития территории, реализации и защиты прав и свобод человека, удовлетворения их политических, экономических, социальных, культурных и других интересов.

  • Консультации с общественностью является одним из самых распространенных инструментов местной демократии, поскольку позволяют построить разносторонний и продуктивный диалог между властью и обществом напрямую. Это способствует повышению доверия населения не только к конкретным решениям, но и к органам власти в целом.

  • Консультации организует и проводит орган, который является главным разработчиком нормативного правового акта или готовит предложения в определенной сфере местной политики. Он собирает и публикует информацию, готовит предложения, анализирует результаты.

  • Общественные организации могут инициировать рассмотрение внеплановых вопросов (если рассмотрение вопроса инициируют не менее трех институтов гражданского общества, консультации проводятся обязательно).

  • Результаты публичного обсуждения доводятся до населения после завершения консультирования (публикации, Интернет и т.п.).

Общественные обсуждения

Формы публичных общественных обсуждений:

  • конференции;
  • форумы;
  • общественные слушания;
  • круглые столы;
  • собрания;
  • встречи с общественностью;
  • теле и радио дебаты;
  • Интернет-конференции;
  • электронные консультации;
  • веб-сайты органов власти;
  • социологические исследования и наблюдения;
  • работа телефонных «горячих линий»;
  • проведение мониторинга комментариев;
  • интервью;
  • изучение других материалов, обобщение изложенных в обращениях граждан запросов и предложений.

Общественные советы

Общественный совет — постоянно действующий коллегиальный выборный консультативно-совещательный орган, образованный для обеспечения участия граждан в управлении местными делами, осуществления общественного контроля деятельности органов власти, учета позиций общественности при формировании и реализации местной политики.

Полномочия общественного совета:

  • готовит и подает органу власти, при котором он образован, предложения и изменения в план проведения консультаций с общественностью;
  • подает в орган власти предложения по подготовке нормативно-правовых актов по вопросам формирования и реализации местной политики;
  • собирает, обобщает и представляет органу власти предложения общественных организаций по решению общественно важных вопросов, контролирует учет предложений и замечаний общественности при принятии решений;
  • проводит общественную экспертизу и общественную антикоррупционную экспертизу проектов нормативно-правовых актов;
  • организует публичные мероприятия;
  • отчитывается о своей деятельности;
  • образует постоянные и временные органы и привлекает к работе представителей органов власти и местного самоуправления, международных и отечественных специалистов экспертных и научных учреждений, предприятий, организаций;
  • получает от органа власти информацию, необходимую для обеспечения своей деятельности.

Решения общественного совета имеют рекомендательный характер и являются обязательными для рассмотрения органа местного самоуправления.

Общее собрание граждан

  • Общее собрание граждан — это собрание всех или части жителей села (сел), поселка, города для решения вопросов местного значения. Собрание является формой непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения.

  • В рамках собрания каждый его участник тем или иным путем выражает свое мнение, проявляет интерес к определенному событию, что повышает уровень политической и социальной активности общины.

  • Общее собрание созывается по месту жительства граждан, при необходимости, и являются правомочными при наличии на них, обычно, более половины граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в собрании.

  • Решения принимаются обычно большинством голосов граждан, присутствующих на собрании, открытым или тайным голосованием.

  • Общее собрание граждан имеет право принимать решение о досрочном прекращении полномочий органов самоорганизации населения.

  • Решение собрания, принятые в рамках действующего законодательства, являются обязательными для исполнения органами территориальной самоорганизации граждан, всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории, и должны учитываться органами местного самоуправления.

  • Решение общего собрания, в которых содержатся обращения или предложения соответствующим советам и их исполнительным органам и должностным лицам, руководителям предприятий, учреждений и организаций, не являются обязательными для выполнения, но должны быть рассмотрены ими в установленные Законом сроки.

Территориальная самоорганизация населения

Территориальная самоорганизация населения — это реализованное обществом, в установленных Законом формах, право самостоятельного и под свою ответственность осуществления своих интересов в вопросах местного значения непосредственно или через создаваемые органы территориального самоуправления.

Органы самоорганизации населения (ОСН) — это представительские органы, создаваемые жителями, которые на законных основаниях проживают на территории села, поселка, города или их частей, для решения задач, предусмотренных Законом.

ОСН образуется по принципу:

  • добровольность;
  • территориальность;
  • подконтрольность и ответственность перед соответствующими советами;
  • финансовая и организационная самостоятельность.

ПРИНЦИПЫ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН

Волеизъявление граждан должно осуществляться по принципу:

  • связь органов местного самоуправления с обществом;
  • прозрачность функционирования органов местного самоуправления;
  • ответственность органов власти перед территориальной общиной;
  • эффективность систем администрирования местных средств;
  • активность и достаточный уровень правового сознания и культуры членов общества.

КАК ГРАЖДАНЕ УЧАСТВУЮТ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ?

В зависимости от уровня гарантированности соблюдения принципов волеизъявления граждан, граждане проявляют:

  • Пассивное участие — ограничивается тем, что граждане получают информацию об определенных событиях, происходящих в обществе. Это — односторонний обмен информацией.

  • Участие в предоставлении информации — члены общины участвуют в информативных опросах, но не имеют возможности влиять на развитие самого процесса.

  • Участие путем высказывания собственного мнения — на этом уровне органы власти консультируются с населением об определенной проблеме, существующей в обществе, но сами члены общины не участвуют в принятии решений.

  • Участие через материальное стимулирование – предоставление гражданами своих ресурсов, например, труд в обмен на деньги или другие материальные стимулы. Такую форму сотрудничества достаточно часто называют участием, хотя эти граждане частно не заинтересованы в продолжении своей деятельности после завершения материального стимулирования.

  • Функциональное участие — на этом уровне создаются инициативные группы для достижения отдельных целей, связанных с проектом развития. Данные группы, как правило, создаются по инициативе извне.

  • Совместное участие — члены общины участвуют в совместном анализе, который приводит к составлению планов деятельности и создание новых локальных институтов или усиление уже существующих. Созданные группы контролируют местные решения.

  • Самомобилизация – члены общины участвуют в процессе развития, выдвигая инициативы независимо от внешних институтов.

Участие общественности в процессе принятия решений местного значения должна быть частью повседневной жизни граждан. Высокий уровень участия общественности является показателем цивилизованного правового государства.

Как стимулировать привлечение общественности в процесс принятия решений?

  • Повышать уровень общественной информированности. Участие граждан зависит от того, насколько хорошо они осведомлены о деятельности органов власти и процессы, которые происходят внутри общины. Инструментами коммуникации и информирования являются публикации в средствах массовой информации, телевизионные, радиопередачи, Интернет, социальные сети.

  • Регулярно проводить консультации с общественностью. Инструментами являются общественные слушания, круглые столы, совещания, встречи заинтересованных сторон и тому подобное. Они позволяют привлекать широкие круги граждан в процесс выработки политики и предоставления услуг органами власти.

  • Внедрять общественный контроль деятельности органов власти. Инструментами являются: исследование качества управленческих услуг, осуществления мониторинга этих услуг и деятельности власти, деятельность наблюдательных советов, общественного жюри и создание коалиций негосударственных организаций. Контроль за властью помогает повысить ответственность и прозрачность органов власти путем проведения постоянного мониторинга и налаживания обратной связи с общественностью, осуществлять стратегическое планирование развития общества. Стратегическое планирование с привлечением общины имеет два значения: во-первых, позволяет сконцентрировать внимание на местных проблемах; во-вторых, предполагает выявление и использование собственных ресурсов общества.

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И РОССИЙСКОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация. Дается сопоставительный анализ основного международного акта в сфере местного самоуправления – Европейской хартии местного самоуправления и норм российского федерального законодательства (Конституция России, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Отмечается, что российский законодатель воспринял основные идеи Хартии. Однако практическая их реализация осуществляется со значительными сложностями.

Ключевые слова: Европейская хартия, местное самоуправление, закон, конституция, муниципальное образование, население.

Из международных правовых актов в сфере муниципального права наибольшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления , ратифицированная Россией в 1998 г. Цель Хартии – обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Так, в ст. 3 Хартии дается определение местного самоуправления – это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» . Там же указывается, что это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Как видно, Хартия на первое место по значимости ставит представительный орган местного самоуправления.

В статье 4 Хартии указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. В этой части Россия формально соблюдает данное требование, что видно, в частности, из ч. 4 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принципах…»). В Хартии подчеркивается, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (ст. 6). Применительно к России здесь имеются некоторые проблемы, которые касаются прежде всего законодательных положений об излишней, на наш взгляд, детализацией предписывающих требований по структуре органов местного самоуправления и их полномочиям.

Представляется также необходимым выделить ст. 9 Хартии, где идет речь о финансовых ресурсах органов местного самоуправления. Указывается, в частности, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Эти ресурсы должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Следует заметить, что в реализации этого принципа в российской социальной практике возникают существенные проблемы, вытекающие из того, что в одних городских округах функционируют крупные экономические объекты (как, например, морской порт и цементные заводы в Новороссийске Краснодарского края), а в других (например, в Армавире Краснодарского края) таковых нет или имеются масштабом на порядок ниже.

Кроме того, применительно к России здесь есть вопрос, связанный с тем, что, например, статус городских округов практически в одинаковой степени определяется как для города с миллионным населением, так и для небольшого городка с 30-тысячным населением, что представляется неправильным. В этом контексте значимость городских округов в сравнении с другими видами муниципальных образований состоит в том, что именно в городах имеют место основные источники бюджетных поступлений всех уровней, в том числе из таких источников формируются федеральные и региональные фонды бюджетного выравнивания, из которых бюджеты всех поселений и муниципальных районов, абсолютное большинство которых являются дотационными , получают дотации и субвенции, то есть городские округа пусть не прямо, а косвенно, но являются де-факто бюджетными донорами для остальных муниципальных образований. В этой связи в литературе справедливо указывается, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований могла быть значительно выше в случае закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от налогов субъектов РФ на постоянной основе, однако такое решение на федеральном уровне не принято .

Как справедливо отмечает М.В. Коростылева, значение Европейской Хартии, если иметь в виду развитие местного самоуправления в России, состоит в том, что в ней обобщен лучший европейский опыт, который используется в России, но с учетом местных особенностей. Благодаря Хартии возможность эффективно взаимодействовать получили не только центральные органы государства, но и население в лице органов местного самоуправления .

Вместе с тем, как нам представляется, не следует переоценивать Европейскую хартию местного самоуправления как правовую гарантию для российской действительности, учитывая, что в России складывается несколько иная правовая реальность, чем в Европе. Тем не менее, основные положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение в Конституции России. Одна из основополагающих конституционных норм, определяющая в самом общем виде статус органов местного самоуправления, содержится в ст. 12 Конституции России, где указывается, в частности, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Важнейшее значение имеет также положение ч. 2 ст. 3 Конституции России, где указывается, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым Конституция России позволяет выделить такую существенную составляющую статуса, как наделение органов местного самоуправления, формируемых в муниципальном образовании, властными полномочиями. В главе 8 Конституции России («Местное самоуправление») определены другие аспекты статуса муниципальных образований. Данные конституционные положения нашли достаточное освещение в юридической литературе, и мы не будем на них подробно останавливаться. Отметим лишь, что, на наш взгляд, не имеет принципиального значения то обстоятельство, что в Конституции России не нашел отражения ряд аспектов, связанных с реализацией права на местное самоуправление (например, ничего не говорится о муниципальных выборах), поскольку основные принципы заложены, а свое развитие, и довольно детальное, они находят в текущем законодательстве.

Список литературы:

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

3. Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. N 2. С. 5 — 16.

5. Коростелева М.В. Администрация города в системе местного самоуправления в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.

Сведения об авторе:

Упоров Иван Владимирович – д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

AND THE RUSSIAN MUNICIPAL LEGISLATION

Uporov I.V.

Keywords: European Charter, local government, law, constitution, municipal entity, population.

References:

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

от 15 октября 1985 года

Преамбула

Государства — члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,

считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием,

считая, что одним из средств, служащих достижению этой цели, является заключение соглашений в области управления,

считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя,

считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами — членами Совета Европы,

будучи убеждены в том, что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне,

будучи убеждены, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление,

сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти,

утверждая, что это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций,

договорились о нижеследующем:

Статья 1

Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.

Часть I

Статья 2

Конституционные и законодательные основы

местного самоуправления

Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Статья 3

Понятие местного самоуправления

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Статья 4

Сфера компетенции местного самоуправления

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

3. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.

6. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Статья 5

Защита границ территорий, в которых осуществляется

местное самоуправление

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Статья 6

Соответствие структур и административных средств

задачам органов местного самоуправления

1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

2. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Статья 7

Условия осуществления полномочий на местном уровне

1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

2. Статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

3. Функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами.

Статья 8

Административный контроль за деятельностью

органов местного самоуправления

1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Статья 9

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

5. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

8. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов.

Статья 10

Право местных органов самоуправления на ассоциацию

1. Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

2. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.

Статья 11

Правовая защита местного самоуправления

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Часть II

ПРОЧИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 12

Обязательства

1. Каждая Сторона обязуется считать себя связанной по меньшей мере двадцатью пунктами Части I Хартии, из которых по меньшей мере десять должны быть из числа следующих пунктов:

— статья 2

— статья 3, пункты 1 и 2

— статья 4, пункты 1, 2 и 4

— статья 5

— статья 7, пункт 1

— статья 8, пункт 2

— статья 9, пункты 1, 2 и 3

— статья 10, пункт 1

— статья 11.

2. В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении Хартии каждое Договаривающееся Государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, выбранных в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи.

3. Впоследствии любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты получения уведомления Генеральным секретарем.

Статья 13

Органы самоуправления, на которые

распространяется действие Хартии

Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления. Вместе с тем при сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории органов местного или регионального самоуправления.

Статья 14

Предоставление информации

Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений настоящей Хартии.

Часть III

Статья 15

Подписание, ратификация и вступление в силу

1. Настоящая Хартия открыта для подписания Государствами — членами Совета Европы. Хартия подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты или документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.

2. Настоящая Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты заявления четырьмя Государствами — членами Совета Европы о своем согласии соблюдать Хартию в соответствии с положениями предыдущего пункта.

3. Для любого Государства — члена Совета Европы, впоследствии выразившего согласие быть связанным Хартией, она вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении Хартии.

Статья 16

Территориальная оговорка

1. В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая Хартия.

2. Каждое государство может впоследствии в любой момент путем заявления, направленного Генеральному секретарю Совета Европы, распространить применение настоящей Хартии на любую другую территорию, указанную в заявлении. В отношении этой территории Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты получения такого заявления Генеральным секретарем.

3. Любое заявление, сделанное в соответствии с двумя предыдущими пунктами, может быть отозвано в отношении любой территории, указанной в таком заявлении, путем направления уведомления Генеральному секретарю. Такой отзыв вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении шести месяцев, считая с даты получения такого уведомления Генеральным секретарем.

Статья 17

Денонсация

1. Любая из Сторон может денонсировать настоящую Хартию в любое время по истечении пяти лет, считая с даты ее вступления в силу для данной Стороны. За шесть месяцев Генеральному секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других Сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

2. Согласно положениям предыдущего пункта каждая из Сторон может денонсировать любой ранее принятый ею пункт Части I Хартии при том условии, что число и категории пунктов, которые должна соблюдать эта Сторона, соответствуют положениям пункта 1 статьи 12. Каждая Сторона, которая после денонсации одного из пунктов более не удовлетворяет требованиям пункта 1 статьи 12, будет рассматриваться как денонсировавшая также Хартию в целом.

Статья 18

Уведомления

Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет Государства — члены Совета Европы:

a. о любом подписании;

b. о сдаче на хранение любой ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении;

c. о любой дате вступления настоящей Хартии в силу в соответствии с положениями статьи 15;

d. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 12;

e. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 13;

f. о любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящей Хартии.

В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящую Хартию.

Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 года на английском и на французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который хранится в архиве Совета Европы.

Генеральный секретарь Совета Европы направляет должным образом заверенную копию каждому из Государств — членов Совета Европы.

* * *

Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ — Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 15, ст. 1695).

Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

Судебная практика и законодательство — «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985)

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 N 5 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

2. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений (пункт 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., статья 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г.).

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 N 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова»

В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации право на судебную защиту в полной мере распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь доступ к правосудию в целях обеспечения беспрепятственной в течение всего срока полномочий реализации возложенных на них публичных функций, связанных с решением от имени и в интересах населения вопросов местного значения. Из этого же исходит ратифицированная Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (статья 11).

Указ Президента РФ от 22.10.1998 N 1281 (ред. от 28.05.2004) «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»

Конгресс осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, в том числе Европейской хартией о местном самоуправлении, а также законодательством Российской Федерации;

Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 N 454-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Маракушина Федора Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Такое законодательное регулирование ориентировано на обеспечение сбалансированного использования гражданами институтов прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления, учитывает реальные возможности непосредственного решения населением вопросов местного значения в небольших по числу жителей поселениях, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя и не нарушает гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан, проживающих в иных муниципальных образованиях, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласуется оно и с пунктом 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающей осуществление местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, и вместе с тем не исключающей обращение к собраниям граждан, референдумам или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 N 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана»

Этим положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, которая также рассматривает местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и устанавливает в числе демократических стандартов в этой области осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (статья 3).

Постановление Конституционного Суда РФ от 30.03.2012 N 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл»

Приведенные конституционные положения и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Российской Федерацией), исходящей из существования в государствах — членах Совета Европы органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций (преамбула), устанавливают фундаментальный принцип самостоятельности местного самоуправления, который действует применительно к распоряжению муниципальной собственностью и в полной мере распространяется на отношения, связанные с использованием муниципального жилищного фонда.

Определение Конституционного Суда РФ от 08.12.2011 N 1794-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волчева Евгения Георгиевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 4, пунктом 2 статьи 16, пунктами 4 и 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктами 1 и 2 статьи 5, пунктами 2 и 6 статьи 16 Уставного закона Калининградской области «О выборах депутатов Калининградской областной Думы», пунктами 1 и 4 статьи 5, пунктами 1, 2 и 6 статьи 11 Закона Калининградской области «О муниципальных выборах в Калининградской области»

2. По смыслу статей 1, 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации положений Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), Европейской хартии местного самоуправления (статья 3) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (статья 1), существо и реальное содержание конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления образует признаваемая и гарантируемая Российской Федерацией как демократическим правовым государством возможность добровольного участия граждан в формировании органов народного представительства на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2011 N 1309-О-О «По жалобе гражданина Попова Сергея Михайловича на нарушение его конституционных прав положением пункта 2 Указа Президента Российской Федерации «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры Российской Федерации и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации»

Такое законодательное регулирование осуществлено в рамках дискреционных полномочий федерального парламента и согласуется с Европейской Хартией местного самоуправления, в соответствии с пунктом 1 статьи 7 которой статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

«Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения» (разработаны Минрегионом РФ, 2010 г.)

Вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются рядом нормативных правовых актов. В соответствии со статьей 10 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ <1>, органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 N 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Между тем согласно статье 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что применительно к сфере местного самоуправления означает возможность его осуществления как самими гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Этому корреспондируют положения статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (пункт 1); это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (пункт 2).

Местное самоуправление

Совместно с администрацией муниципального округа Нагатино-Садовники мы подготовили цикл материалов об истории местного самоуправления, который недавно завершился. В этот раз расскажем о международном опыте на примере Европейской хартии. Многие ее принципы используются и в России.

Документ был разработан в 1985 году. За три следующих года его подписали все страны, входившие в Совет Европы, и в 1988 году хартия была окончательно принята. Россия подписала документ в 1996 году, когда стала членом Совета Европы. Нормативный акт был ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ.

Европейская хартия местного самоуправления состоит из трех частей, в которых в общей сложности содержится18 статей. В преамбуле хартии, сообщается, что государства — члены Совета Европы, подписавшие хартию, соглашаются с тем, что «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя», а «право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым государствами — членами Совета Европы», и «это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне».

Таким образом, хартия декларирует и закрепляет один из важнейших принципов западной демократии – влияние местных сообществ на управление страной и автономность в местных вопросах. Проще говоря, существует ряд сфер, в которых решения могут приниматься без участия вышестоящей власти: строительство дорог, благоустройство территорий, транспорт и т.д. Такое разграничение позволяет выстроить более эффективную систему управления.

Именно об этом говорится в первой части хартии, где дается подробное определение местного самоуправления.

Реализация полномочий местного самоуправления, в соответствии с хартией, происходит через советы или собрания, члены которых избираются путем свободных, прямых, равных и всеобщих выборов. Советы или собрания могут организовывать подотчетные им исполнительные органы. Например, органами местного самоуправления в Москве являются Советы депутатов, а исполнительного-распорядительными органами – аппараты (или администрации).

Также в хартии есть требование законодательного закрепления принципов местного самоуправления в законах стран, ратифицировавших документ, желательно, в конституции. В России общие принципы организации местного самоуправления определяются в Главе 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

В документе говорится и о сфере компетенции местного самоуправления, о механизме передачи полномочий со стороны органов вышестоящей власти и защите от излишнего контроля и злоупотреблений со стороны вышестоящей власти и правоохранительных органов. При этом необходимо, чтобы был некий баланс: в особых случаях допустим контроль над органами и должностными лицами местной власти для предотвращения злоупотреблений уже с их стороны. Например, согласно хартии, представители вышестоящей власти могут контролировать работу органов местного самоуправления только в той мере и в тех случаях, которые предусмотрены конституцией или законом.

Добавим, что многие общественные институты и законы в России после перестройки создавались по европейскому образцу, поскольку собственного опыта не было, а тот, что был до революции, устарел. Это относится и к местному самоуправлению. Во многих отношениях Европейская хартия является актуальным для России документом, более того – действующим. Ведь российское законодательство в области местного самоуправления (с учетом нашей специфики) во многом опирается на принципы, положения и понятия этого документа.

Метки: депутаты, документ, европейская хартия, закон, история, местное самоуправление, полномочия, совет депутатов