Неэффективное использование бюджетных средств

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению

Тема эффективного использования бюджетных средств наиболее актуальна в современных условиях хозяйствования бюджетных организаций. В Бюджетном послании Президента РФ от 25.05.2009 “О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах“ отражены основные направления и ориентиры бюджетной политики на ближайшую перспективу, одним из которых является установление ответственности за неэффективное расходование средств.

В статье даны ответы на вопросы: где грань, которая разделяет эффективное и нерациональное использование бюджетных средств? В чем заключается неэффективное расходование бюджетных средств? Существуют ли в настоящее время критерии оценки эффективности? Какие меры ответственности предусмотрены за данное нарушение?

Неэффективность использования бюджетных средств.

Разбираемся с определением

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Отсюда делаем вывод, что неэффективным использованием бюджетных средств является:

— недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;

— достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;

— завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.

Пример 1. В ходе проверки уполномоченным органом финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения микробиологии установлено, что последним в проверяемом периоде приобретены и переданы в эксплуатацию основные средства, а именно: бетономешалка, бензопила, генератор, газонокосилка, сварочный аппарат, автомойка, лодочный мотор.

Проверка использования бюджетным учреждением названных основных средств показала:

1. Проведение строительных работ ни подрядным, ни хозяйственным способом не планировалось (отсутствуют строительные сметы), денежные средства на капитальный и текущий ремонт не выделялись.

2. Земельный участок, на котором расположено здание учреждения, заасфальтирован, газонов и других насаждений на его территории нет.

3. Транспортные средства на балансе учреждения не числятся.

Возникает вопрос: для каких целей приобретены названные основные средства и как они используются? Налицо факт неэффективного использования бюджетных средств, который отражен в акте уполномоченных органов.

Пример 2. При проверке использования бюджетным учреждением здравоохранения средств, выделенных в рамках приоритетного национального проекта “Здоровье“, установлено, что учреждение каждый день в течение года приобретало и использовало для эксплуатации тонометров элементы питания (батарейки) в количестве 100 шт.

на общую сумму 1200 руб. Таким образом, за год учреждением затрачено бюджетных средств в общей сумме 438 000 руб.

В ходе изучения вопроса о замене элементов питания на аккумуляторы (перезаряжаемые элементы питания) технические консультанты дали заключение о возможности таковой с учетом технических параметров. В результате экономия бюджетных средств за год составила бы 344 000 руб., за два года — 688 000 руб., поскольку аккумуляторы в соответствии с техническими характеристиками имеют до 500 циклов перезарядки. Представим расчет в таблице.

Наименование ¦ Потребность ¦ Потребность¦Стоимость¦ Сумма ¦ Количество ¦ Стоимость ¦ Общая ¦ Итого ¦Экономия

элементов ¦ в день, шт. ¦ в год ¦ 1 шт., ¦за год,¦ зарядных ¦ зарядного ¦ стоимость¦за год,¦средств,

¦ ¦ (365 дней),¦ в руб. ¦ в руб.¦ устройств, ¦устройства,¦ зарядных ¦ в руб.¦ руб.

¦ ¦ шт. ¦ ¦ ¦ шт. ¦ руб. ¦устройств,¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ руб. ¦ ¦

Элементы ¦100 ¦36 500 ¦12 ¦438 000¦- ¦- ¦- ¦438 000¦-

питания ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

(батарейки) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

Аккумуляторные¦100 + 100 ¦200 ¦220 ¦ 44 000¦50 ¦1000 ¦50 000 ¦ 94 000¦344 000

элементы ¦(учетом ¦(365 дней ¦ ¦ ¦(одновременно¦ ¦ ¦ ¦

¦необходимости¦в расчете ¦ ¦ ¦заряжаются 2 ¦ ¦ ¦ ¦

¦в перезарядке¦не ¦ ¦ ¦аккумулятора)¦ ¦ ¦ ¦

¦одни ¦учитываются)¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦используются,¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦другие ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦заряжаются) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

Чем руководство бюджетного учреждения мотивировало закупку элементов питания? Его позиция такова: при использовании элементов питания расходуется всего 1200 руб. в день, а если учреждение будет использовать аккумуляторные элементы, то оно одномоментно должно оплатить их приобретение в сумме 94 000 руб. Факт неэффективного использования бюджетных средств установлен и отражен в акте уполномоченного органа.

Критерии оценки эффективности. Существуют или нет?

В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:

— капитальных вложений — на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 24.02.2009 N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ N 590 <1>;

— государственных контрактов — в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ <2>;

— расходов бюджетной организации — согласно ст. ст. 161 и 162 БК РФ (бюджетные средства расходуются на оплату товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами);

— деятельности органов исполнительной власти — на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ N 322 <3>;

— деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ N 1313-р <4>;

— формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации — на основании Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 134 <5>;

— использования бюджетных средств при реализации подпрограммы “Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры“ федеральной целевой программы “Жилище“ на 2002 — 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675.

<1> Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 “О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения“.

<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“.

<3> Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 “О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“.

<4> Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р “О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов“.

<5> Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 N 134 “Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации“.

Особо отметим, что с 1 января 2010 г. вводятся в действие нормативные акты, которыми следует руководствоваться при оценке эффективности, а именно:

— Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 427;

— Правила установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221. Данное Постановление начинает действовать со дня официального опубликования, за исключением вступающих в силу с 01.01.2011 первоочередных требований к энергоэффективности систем управления освещением и вступающих в силу с 01.03.2010 первоочередных требований к энергоэффективности в отношении строящихся и реконструируемых объектов по производству тепловой энергии. Кроме того, на данный момент действует Постановление Правительства РФ N 1222 <6>, которым утвержден Перечень товаров, на этикетках и в маркировке которых, а также в технической документации к которым должна содержаться информация о классе их энергетической эффективности. С 01.01.2011 этим требованиям должны соответствовать, в частности, холодильники, стиральные и посудомоечные машины некоторых типов, бытовые электроплиты, микроволновые печи, отопительные приборы и кондиционеры, а с 01.01.2012 — компьютерные мониторы, принтеры, копировальные аппараты, а также лифты пассажирские и грузопассажирские (за исключением лифтов, предназначенных для использования в производственных целях).

<6> Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1222 “О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара“.

Кроме того, Федеральным законом N 261-ФЗ <7> определен комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе установления запретов или ограничений производства и оборота товаров, имеющих низкую энергоэффективность.

<7> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ “Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“.

Ответственность за неэффективное использование бюджетных

средств. Накажут или нет?

На данный момент за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, поскольку критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует (за исключением названных), а без них невозможно определить степень неэффективности.

Иногда неэффективное использование бюджетных средств ничуть не лучше, быть может, даже хуже, чем нецелевое. Это просто впустую потраченные денежные средства. Сегодня в сфере бюджетного процесса уголовное наказание может последовать только за нецелевое использование бюджетных средств, квалифицировать которое проще, чем неэффективное.

Перед контролирующими органами поставлена задача — в ходе ревизий и проверок не только выявлять факты нецелевого использования бюджетных средств, нарушений бюджетного, гражданского и трудового законодательства Российской Федерации, но и производить оценку эффективности расходования бюджетных средств. Однако в настоящее время провести такую оценку можно только “на глазок“. Сотрудники контролирующих органов выявляют факты неэффективного использования бюджетных средств, исходя из своего образовательного уровня и опыта практической работы. Таким образом, на сегодняшний день оценка неэффективности носит субъективный характер и в любой конкретной ситуации оспорима.

Представим мнения компетентных органов по поводу эффективности расходования бюджетных средств.

В Письме от 27.04.2009 N 43-0.1-07-25/1813 Росфиннадзор рассматривает неприменение бюджетными учреждениями — государственными заказчиками норм, закрепленных в Федеральном законе N 94-ФЗ, как недостаток качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного контрагента (поставщика, исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение мер должно расцениваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств.

Напомним правовые механизмы, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств:

— установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе (за исключением аукциона в электронной форме) (ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 22, ч.

К вопросу об ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств (Львова И.Г.)

5 ст. 32, ч. 4 ст. 34 Федерального закона N 94-ФЗ);

— участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе или аукционе в случае непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации или документации об аукционе (п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 94-ФЗ). В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе), не возвращаются (ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 2 ст. 29, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 37, ч. 2 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);

— установление заказчиком требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В этом случае контракт заключается только после предоставления участником конкурса (аукциона), с которым заключается контракт, безотзывной банковской гарантии, страхования ответственности по контракту, денежных средств в залог, в том числе в виде вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта. Отметим, что способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных выше участник конкурса (аукциона) выбирает самостоятельно (ч. 4 ст. 29, ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);

— включение в государственный контракт условия об ответственности контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного данным контрактом (ч. 10 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ), например об уплате неустойки (штрафа, пени);

— установление требования к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков (пп. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона N 94-ФЗ), в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о контрагентах (поставщиках, исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими данных контрактов (ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 94-ФЗ);

— отсутствие в государственном контракте условия об авансовых платежах. Отметим, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя). Можно сказать, что установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, не соответствует принципу эффективности расходования бюджетных средств;

— установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг. Это позволит заказчикам отслеживать исполнение контрактов контрагентами (поставщиками, подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.

Использование названных механизмов относится к числу прав заказчика и оставлено на его усмотрение. Вместе с тем в целях предотвращения возможных негативных последствий либо уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях и должна рассматриваться как показатель эффективности использования бюджетных средств.

Позиция Пленума ВАС РФ в отношении выявляемых фактов неэффективного использования бюджетных средств несколько иная. Так, в Постановлении N 17 <8> указано: при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

<8> Постановление Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 N 17 “О внесении дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Несколько слов в заключение

Поскольку в настоящее время на законодательном уровне не закреплена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, большинство бюджетных организаций расходуют их неэффективно.

Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий “неэффективное использование бюджетных средств“, “неэкономичное использование бюджетных средств“ или “нерациональное использование бюджетных средств“ и утверждена методика определения эффективности. Также нужно расширить приведенный в ст. 283 БК РФ перечень оснований для применения мер принуждения, дополнив его одним из названных видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ и УК РФ необходимо дополнить положениями, устанавливающими административную и уголовную ответственность за неэффективное и неэкономичное использование бюджетных средств.

Руководителям бюджетных организаций следует ожидать принятия названных поправок и осмотрительно подходить к тем или иным расходам в настоящее время. Неизвестно, какими правами будут наделены уполномоченные органы, какие периоды они проверят и какие меры ответственности будут применены к лицам, использующим бюджетные средства.

М.Андрианов

Эксперт журнала

“Бюджетные учреждения:

ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности“

Для обеспечения поступательного развития страны бюджетные средства должны расходоваться рационально. Эту проблему пытаются решить в течение многих столетий. Но и сейчас такие вопросы являются актуальными для промышленного ово развитых государств касается стран с переходной экономикой, то проблемы оптимального расходования бюджетных средств достаточно острыми. Ведь бюджетный процесс осуществляется в таких ситуациях в сложных условиях. Решение вопросов обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов требует определения основных принципов анализа их расходованиячання.

Под эффективностью понимают получения максимального эффекта от проведения определенных операций. Но если в предпринимательской деятельности понятие эффективности отражается в таких показателях, как чистый прибыть ок, рентабельность, прибыль на акцию, то для анализа государственного бюджета используют другие подходы. Прежде всего необходимо определить, соответствует ли расходования средств поставленным задачам. Вместе с тем, в рассчитывают соотношение между затратами и полученными результатами. Важным фактором является и сроки предоставления услуг и приобретение товаров, осуществляются за счет бюджетжету.

При проведении анализа эффективности расходования бюджетных средств используют такие показатели, как:

1) соответствие расходования средств поставленным целям и задачам;

2) уровень удовлетворения потребностей общества в процессе расходования средств бюджета;

3) оптимизация (достижение рациональных объемов) расходования средств с целью решения поставленных задач;

4) обеспечение очередности расходования средств по определенным направлениям;

5) соответствие фактической стоимости товаров и услуг, приобретенных за бюджетные средства, справедливой стоимости;

б) соблюдение сроков оплаты продукции (товаров, услуг), приобретаемых за бюджетные средства

Достижение финансовой эффективности рассматривают в экономической теории как получение максимального эффекта в условиях расходования определенного объема средств. А эффект отражается в приведенных выше показателях. В таком случае для проведения анализа эффективности расходования средств бюджета нужно определить каждый из показателей, которые можно сгруппировать в такие разделыи:

1) степень удовлетворения потребностей общества, которого предусмотрено достичь в процессе расходования средств;

2) определение соотношения между достигнутыми результатами и объемами расходов;

3) учет фактора времени в процессе использования бюджетных средств

степень удовлетворения потребностей общества в связи с реализацией бюджетных программ определяют, сравнивая достигнутые результаты с запланированными целями. Если средства бюджета расходуются согласно утвержденным рдженого сметы, тогда есть согласованность между целью и результатами использования ресурсов. Но в определенных случаях, учитывая динамику развития страны в условиях перехода к рыночной экономике, целесообразно. ВВИ йснюваты корректировки этого процесса. Использование средств с целью финансирования расходов, непосредственно не связанных со сметой, не всегда следует рассматривать как нецелевое их расходование. Ведь при этом мы м ожемо также достичь определенного эффекта. Но такие коррективы целесообразно заблаговременно вносить в соответствующие сметерисів.

Поэтому с точки зрения удовлетворения потребностей общества неэффективное использование бюджетных средств сводится к таких расходов, которые являются необязательными и не отвечают сметы. Это лишь один из аспектов анализа в эффективности расходования бюджетных средствв.

Определение эффекта предполагает рассмотрение соотношения между достигнутыми результатами и затратами. Ведь предоставление тех или иных услуг населению возможно с большими или меньшими объемами расходов. В случаях, когда товары или услуги оплачиваются по завышенным ценам, то ресурсы тратятся чрезмерно. И даже при удовлетворения потребностей населения (по качеству и количеству товаров и услуг) в таких ситуациях потрачу ния бюджетных средств нельзя рассматривать как эффективноевне.

Учет фактора времени предполагает, что запланированные расходы должны осуществляться в установленные сроки. В случае, если предусмотренные сметой выплаты, предоставление услуг или приобретение товаров проводятся с время ушенням принятых сроков, расходования бюджетных ресурсов также считают неэффективным. В таком случае удовлетворения нужд населения осуществляется с нарушениями, что снижает качество государственных программ. Так, вер в государственные служащие получают заработную плату с задержкой в ??несколько месяцев, это ухудшает их жизненный уровень. Получение предусмотренных выплат в будущие периоды не-всегда может полностью компенсировать п опередни расходы. Критерии эффективности расходования средств государственного бюджета отражены на рис 7ис. 7.2.

Рис 72. Критерии эффективности расходования бюджетных средств

К неэффективного использования бюджетных средств также можно отнести приобретение товарно-материальных ценностей в объеме, превышающем потребности, покупку морально устаревших ценностей, оплату продовольственным их товаров с просроченными сроками использования и др. нецелесообразным является оплата товаров и услуг в условиях долгосрочной дебиторской задолженности.

Service Temporarily Unavailable

Нельзя считать эффективными операции по оплате расходов в при наличии задолженности по защищенным статьям бюджета. Неэффективными будут расходы, которые применяются с целью удержания средств, которые не используются или из которых получают отдачу лишь частичной вово.

Расчет объемов потерь от неэффективного расходования бюджетных средств предусматривает определение суммы нецелевого использования ресурсов. Это расходования средств, не предусмотренных сметой. В случаях, когда эти ильове направление бюджетных ресурсов является взвешенным, но есть разница между ценами приобретения товаров (работ, услуг) и их справедливой стоимости можно сделать вывод о том, что средства использованы неефе руктивных отрицательным в системе оценивания считают и стоимость товаров, приобретенных за счет средств бюджета, не могут быть применены по своему назначению в установленные сроки. Объемы потерь от инфл яции, связанных с погашением дебиторской задолженности, также уменьшают эффективность расходования бюджетных средств. Требуют учета также сумма финансовых санкций, уплаченных на сумму кредиторской задолженности, стоимость капиталовложений, использование которых прекращено, расходы в суммах меньше минимальной потребности для выполнения предусмотренных программ, вследствие чего они не обеспечены необходимым и услугами и ита ін.

Указанные подходы к определению эффективности расходования бюджетных средств требуют конкретизации и внедрение в практику. Они используются в процессе проведения углубленного анализа. Полученные ре. Результатом становятся основой для определения мер, направленных на сокращение неэффективных расходов и повышения эффективности использования бюджетных средств в целом. Употребление таких мероприятий является одной из ва жливих задач государственных органов управления и контроля за расходованием и использованием бюджетных средств. Повышение эффективности использования средств бюджета является важным фактором роста благосостояния и при покорения экономического развития странаїни.